权力牢笼里的美国总统们

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权力牢笼里的美国总统们 

2018-02-09 胡晓进 有时书评

“三权分立”和“权力制衡”被认为是美国政治制度的重要特征。而从政治体制的实际运作来看，自罗斯福“新政”以来，总统的权力在不断上升，甚至取得了相对国会的优势地位，促成了不少“强势”总统的诞生。在学者陈伟所著的《笼子里的美国总统》中，他便把为争取连任而放任竞选班子采取非法情报搜集手段的尼克松称作所谓的“帝王总统”。

然而，“帝王总统”好景不长，膨胀的权力最终被收归笼内。这既有赖于强大独立且不屈服于淫威的新闻媒体等社会监督力量，更仰仗于基于美国宪法的制度设计，如国会有权弹劾总统、调查听证等。新闻舆论与成文宪法共同构筑了制约权力滥用的牢笼，显示了美国政治制度的自我审查与纠调能力。

除了详细介绍尼克松“翻船水门”一事，《笼子里的美国总统》一书还探讨了里根政府时期的“伊朗门事件”（上世纪80年代）和克林顿政府时期的“拉链门事件”，从而研究美国政治文化和制度中，总统所受到的各种制约。不过，在肯定美国政治制度防止权力滥用的效力之外，陈伟还指出了其可能加深“党派分歧与利益团体纠葛”，进而“导致美国政府效率和治理能力低下”的问题。由此看来，如何妥善地处理分权制衡、限权政府与行政效率、治理能力之间错综复杂的关系，仍是民主社会中的人们需不断求索的问题。

撰文  | 胡晓进

1942-1943年，河南地区发生大范围的干旱饥荒，国民政府非但没有积极组织救灾，还极力向外界封锁消息。美国《时代》周刊驻中国记者白修德（Theodore H. White）听闻此事后，冲破障碍前往灾区，拍摄了真实的人间惨剧，并在《时代》周刊上刊发详细报道。

白修德，本名叫西奥多·H·怀特（Theodore Harold White），1915年出生于美国，是新闻记者、历史学家和小说家。代表作有《美国总统的诞生》系列、《中国的惊雷》、《探索历史：一个人的历程》等。

1944年，白修德又随美国军事观察团在延安采访了三周，充满朝气的中国共产党给他留下了深刻印象。回到美国后，他将自己在中国的见闻写成了一部书，名为《中国的惊雷》，在美国畅销一时。在美国新闻界，白修德也因此获得了与埃德加·斯诺齐名的历史地位。

此后，如果白修德继续关注中国，他很可能像斯诺一样，成为美国人眼中的“中国通”和中国人的“老朋友”，被定格在两国人民的历史记忆之中。但是，由于中美隔绝，回到美国之后的白修德，迅速将自己作为专业新闻记者的敏锐目光转向了国内的政治活动，连续报道了1960-1980年间的五次总统大选，并出版了四部系列同名著作《美国总统的诞生》，其中，讲述1960年那场关键选举的第一部《美国总统的诞生：1960》，还获得了美国新闻界最高奖“普利策奖”。

那场大选，改变了两个人的命运，也改变了美国总统的权力边界，出现了所谓的“帝王总统”。然而好景不长，由于“帝王总统”胡作非为，美国民众最终扎紧了制度的牢笼，将总统关进了笼子里。《笼子里的美国总统》一书，以轻松幽默的笔调，淋漓尽致地介绍了尼克松、里根、克林顿三位美国总统所经受的权力牢笼约束。

《笼子里的美国总统》
作者：陈伟

版本：法律出版社  2017年

通过对美国白宫史上三个著名的总统滥权案例（“水门案”“伊朗门案”“拉链门案”）进行生动而又翔实的论述，以此解释美国权力分立制度的优势与弊端。

尼克松与1960大选

1960年的大选是在共和党总统候选人理查德·尼克松和民主党总统候选人约翰·肯尼迪之间展开的巅峰对决。他们两人，一个是具有8年副总统经验、迫切希望“转正”的政坛老手，一个是家世显赫、极富魅力的联邦参议员。最终，尼克松以0.2%的普选票差距，败给了比自己小四岁的肯尼迪。

不过，有心理学家认为，尼克松与其说是败给了肯尼迪，还不如说是败给了电视。在1960年的大选末期，竞选双方展开了美国史上的首次总统竞选电视辩论。据说尼克松在上镜前拒绝化妆，辩论过程中满头大汗、焦躁不安。在“挑战者”肯尼迪面前显得左支右绌、疲于应对。

当然，也有人提出，肯尼迪在大选中险胜主要靠的是选举舞弊。因为在伊利诺伊和得克萨斯两州，肯尼迪获得的普选票数，竟然大大超过了两州民主党登记选民的总数，大约有36万张选票涉嫌作弊。对此，共和党当然不服气，当时，党内大佬们就纷纷鼓励尼克松提出重新清点选票要求，甚至是向联邦最高法院提起诉讼。但是尼克松以大局为重，主动放弃重新计票。他后来在《六次危机》中写道：“如果我要求重新计票，新政府的组织以及旧政府对新政府在职权上有秩序的移交，就可能推迟数月，整个联邦政府内的局势将乱成一团”，“将会在美国造成无法估计和持久的损害”。

但是作为“自由化”大本营的新闻媒体却并不买账，他们厌恶尼克松的保守“反共”立场，不相信他的所作所为。当然，尼克松也不信任新闻媒体。在后来的1968年大选中，他绕开新闻媒体，直接向所谓的“沉默多数”选民呼吁，竟然大获成功。

不过，尼克松虽然在1968年登上了总统，1960年大选失利的阴影却一直挥之不去，为了确保在1972年能连选连任，他同意自己领导的竞选班子利用一切手段收集对手的情报。正是在采取非法手段收集民主党竞选情报的过程中，尼克松的白宫顾问连同他所雇佣的“管子工”被警方抓获，引发“水门事件”。尼克松得知此事后，非但佯装不知内情，还参与掩盖，招来国会调查与法院审判。在新闻舆论揭露批评、国会弹劾威胁和最高法院一致判决的三重压力之下，尼克松被迫辞职，成为美国历史上第一位、也是迄今为止唯一一位辞职的总统。

 翻船“水门”的“帝王总统”

《美国宪政历程》中“‘帝王总统’的自我弹劾”一章曾对“水门事件”与尼克松下台的前因后果、来龙去脉做了清楚明白的介绍。学者陈伟从美国权力分享、三权鼎立的宪政框架入手，介绍了20世纪30年代以来总统权力的急剧扩张，导致美国从19世纪的“国会政体”演变为20世纪的“总统宪政”。

到尼克松执政时期，“帝王总统”的权力由外交和军事领域日益扩展到国内政治。白宫幕僚大权独揽、专横跋扈，甚至发展到建立秘密警察“管子工”的程度。最初只是“屁事儿”一桩的水门窃听案，实际上只是白宫幕僚一系列非法行为的冰山一角。这种现象引起了国会、新闻媒体和各界有识之士的不安和警觉。新闻媒体对水门案的揭露，给立法、司法部门制衡总统和白宫幕僚的权势提供了千载良机。由于特别检察官、联邦地区法院和国会深入调查水门事件，联邦最高法院果断介入，对总统行政特权予以限制，导致尼克松被迫辞职。所谓“帝王总统”从此一蹶不振。

近几年，陈伟将《美国宪政历程》中的“水门案”一章扩充成编，以“帝王总统”翻船“水门”为题，收入《笼子里的美国总统》一书，作为第一编。其中很多内容几乎完全改写，而且增加了精彩的心理分析与宏阔多边的国际视野。比如，在描写尼克松艰苦卑微童年造成的与生俱来的紧张与不安时，陈伟写到，“就深层性格而言，尼克松沉默寡言，天性怕羞，喜欢沉思冥想，不擅长与人交往。虽然靠竞选出人头地，尼克松却把竞选视为苦役和煎熬。在多年的政治生涯中，承受着沉重的精神压力，遭逢世态炎凉风霜，忍受媒体刻薄挖苦，以及一度连遭败绩的惨痛经历，都已成为尼克松心中永远的痛”。

但是，尼克松青史留名的强烈冲动却不逊于美国历史上的任何一位总统，所以他才会在白宫安装自动录音系统，希望退休后能够根据录音撰写最精彩的总统回忆录；所以他才会先派基辛格、然后亲自出马，不远万里跨越太平洋，发展与中国的正常关系。谁料，他在白宫留下的录音带，竟成为自掘的坟墓，将自己拉下总统宝座。

宪法界定权力边界

当然，《笼子里的美国总统》并非尼克松个人传记或者“水门事件”研究报告，而是以“水门事件”与后来的里根政府时期的“伊朗门事件”（上世纪80年代）和克林顿政府时期的“拉链门事件”（上世纪90年代）为三大个案，探讨美国政治文化和制度中，总统所受到的各种制约。

“伊朗门事件”和“拉链门事件”这两大丑闻之所以出现，固然跟美国总统权力太大，疏于约束下属或者疏于自我约束密切相关，但丑闻最终得以曝光，与美国强大、独立而且偏爱揭丑的新闻媒体密不可分。

1986年，美国向伊朗秘密出售武器一事被媒体揭露，“伊朗门”事件使里根政府遭遇严重政治危机。

及时而充分的新闻曝光一方面增加了民众的知情度，影响他们的情感好恶和选择偏好，另一方面，也给负有管理责任公共义务的掌权者造成舆论压力，这种透明而有压力的新闻舆论环境所构筑的“软性牢笼”，让身处其中的掌权者时刻提醒自己，小心行使手中的权力，不要碰壁。

但是，权力具有天然的扩张性，不碰到坚实的边界，不可能收手。总统的权力边界当然不能完全指望毫无政治权力的新闻媒体，而是来自于美国宪法文本的授权与建立在宪法基础之上的惯例。美国的成文宪法就是总统的权力牢笼，这个笼子每四年打开一次，钥匙就掌握在选民手中。为了制约总统，美国宪法还赋予国会否决甚至是弹劾总统的权力。这就好比，万一猛兽冲破牢笼，出来伤人，饲养员有权将其击毙。

当然，弹劾总统只是不得已而为之的非常手段，类似于核武器，可以储备恐吓，但是无法也不能经常使用。要扎紧美国总统日常权力的牢笼，还需要另外一项制度设计：美国国会的调查听证权。无论是“水门事件”，还是后来的“伊朗门事件”和“拉链门事件”，国会的听证会都是令总统头疼和畏惧巨大威胁。而且国会为举行听证、收集证据，还可以发传票，收到传票者不得拒绝出席，若是无故不到，则属于藐视国会，与藐视法庭一样，可以入罪。

不过，美国总统受到国会的如此众多制约，固然很难有机会滥权，但是两者之间的斗争，往往也会造成“府院之争”式的国会与总统对立，加上党派分歧与利益团体纠葛，导致美国政府效率和治理能力低下，严重时甚会迫使政府关门。

正如陈伟在书尾所言，如何妥善地处理分权制衡、限权政府与行政效率、治理能力之间错综复杂的关系，英美等西方国家数百年的民主法治历程，并没有给世人提供一个放之四海而皆准的完美答案。在多数情况下，人们只能是“两害相权取其轻”而已。

延伸阅读

《美国总统的诞生：1960》
作者：（美）白修德

译者：舒琦 赵仁涛

版本：中信出版社 2016年11月

《美国宪政历程》
作者：任东来 陈伟 白雪峰

版本：中国法制出版社  2015年6月

本文原载于2018年2月3日《新京报·书评周刊》B09版。作者：胡晓进；编辑：李佳钰、彭丹。