吴钩：说说晚清时的赈灾

源济

2013-04-27 大家

文/吴钩

        中国古代社会为应对各种自然灾害，发展出两套平行的赈灾系统，一是官方赈灾系统，称“官赈”；一是民间赈灾系统，称“义赈”。到晚清时，随着一个既有财力、号召力，又有社会关怀的绅商群体加入义赈之列，义赈获得了空前的成绩和影响力。而同时，由于晚清吏治的腐败与官僚体制的僵化，官赈虽然在资金调配上具有得天独厚的优势，但赈灾的效率与信誉，都远远落后于义赈。当时办赈的义绅对此深有体会：“官赈必假手吏胥，不无浮冒；义赈则直接灾户，不肯虚糜。”其实官赈之弊，远不仅仅是“浮冒”。

        光绪三十二年（1906年），江苏徐海一带从四五月份开始连降暴雨，河流泛滥成灾，大运河、洪泽湖的堤坝“或朽坏蛰卸，窨潮渗水，或卑矮残缺，溃塌陡立”。洪灾又导致作物歉收，盗贼蜂起，饥民遍地，官方后来的报告称，外逃到淮安清江浦的饥民就“有四十九万余口”，而逃往苏南或留在原籍等死的灾民还未计算在内，即使挤掉水分，这个灾情也是非常严重的。新任两江总督端方临危受命，负责督率江苏的大小官员投入赈灾。

        但端方很快发现了这个官僚系统的不靠谱，直至十月份，仍有“徐海饥民纷纷外出，由于地方官办赈不尽得法，而义赈各绅又未赶到之故”。对办理义赈极有经验的盛宣怀于是建议端方：命令地方官效仿义赈的方式救灾。以前几次办理义赈的经历，让盛宣怀真切地感受到，主持义赈的义绅们既有经验，又有责任心：“绅董皆精选熟练，不辞劳苦，逐户亲验，择重散放（救济品），无滥无遗，自较官赈为切实”。因此，官赈若能效仿义赈模式，“不尽得法”的情况应该可以改观。

        然而，即使端方想采纳“效仿义赈”的建议，也行之不通，因为江苏的州县官员在办赈过程中表现出来的低效率与腐败程度，触目惊心，超出了盛宣怀的想象：多个地方的“灾民户口尚未查清，拨给赈款至今未放，比比皆是。甚或讳灾匿报，希图照旧开征（税粮），并藉平粜为名，从中渔利”，不但不救灾，还发灾难财。

        而赶来徐海义赈的士绅，也发现无法跟当地的官赈系统合作。因为按照义赈的章程，必须由“司事挨户亲查”灾民的受灾、贫富情况，对需救济的人家发放票证，再凭票领取救济金（物），而当地官方的灾户登记却敷衍了事，只是叫“乡董、地保造册送州，系匀摊办法”。换言之，官方提供的救济户册是不可信的。考虑到义赈“筹款匪易，不敢草率”，办赈的义绅不希望跟官赈合作。

        这时候，端方终于意识到，他手下整个官僚赈灾体系已经完全靠不住了。救灾必须另起炉灶。他一面奏请朝廷，将一批失职、渎职的官员撤职查办，这些官员有“办赈延误”的，有“措置失当”的，有“玩视灾荒”的，有“迹近讳灾”的，有“折放赈钱”的，甚至有“罔利营私”的，“收受灾规”的。从这里也可以看出，这一批官员实在是太不成器了。

        另一方面，端方发电报饬令苏北的道员：“官赈极贫每口给钱一千，将款项全交义绅，查明散放，仍由地方官、委员监视，并协同照料一切。”也就是说，端方决定丢开州县的官僚系统，将官赈的物资全部交给义绅全权发放，官方只负责监督与协助。盛宣怀也给端方送来了一份可以委派往各州县担任赈灾总董的“义赈熟手”（作者注：即富有办赈经验的义绅）名单。此时已是十一月份了。江苏徐海赈灾自此进入由义绅主导的阶段。

        前往办赈的众绅尽管遇到了各种困难（作者注：这些困难很大程度上是官方造成的，比如官方提供的灾民登记名册失实不可用），自身也出现了一些问题，比如有些州县发放赈钱迟缓，但最后总算不辱使命，比较顺利完成了光绪三十二年的冬赈。因为“自义绅到后，各原籍散放（赈钱）得法”，聚集于清江浦的数十万灾民纷纷回籍，令端方终于松了一口气。假如没有义绅义赈的介入，以彼时彼地的官僚作风，真不知有多少饥民要继续流离失所、饿死街头。端方的胸襟也值得敬佩，对民间的义绅义赈没有设防、贬损的心态，对腐败的官赈也没有袒护到底的做法。

        发达、健全的民间社会力量，乃是一个社会受伤后得以迅速自我修复的“免疫机制”。晚清吏治腐败，不过社会的发育则令人刮目相看。也许正因为这个原因，从清末到民初，虽然政局动荡，但社会层面却始终保持着自治与活力。

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　【编者按】：吴钩先生的着眼点是官僚机制的低效及局中人的现实困境。巧合的是，宋石男先生日前也曾在《大家》撰文《晚清慈善的功利与机巧》
       “……胡雪岩们之所以可以通过做善事而平步青云，主因还在于慈善事业与官方千丝万缕的关系。慈善既是官方借以管控民间的重要手段，又是民间借以打通官方关节的重要途径。雍正以后，民间慈善机构开始走向官营化，而善举又开始趋向徭役化。与此同时，自愿、自发的慈善募捐，竟带上了徭役的味道。捐款者的善举，本是出于道义责任和悲悯情怀，后来却异化为对国家应承担的义务……”
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