曹东勃：从未远去的集体，农村集体产权制度改革漫谈

源济

曹东勃：从未远去的集体，农村集体产权制度改革漫谈（上） 

原创 2017-04-06 曹东勃 大家

文 | 曹东勃

当下的中国农村正在进行着一场无声而意义深远的变革，这就是农村集体产权制度改革。

集体这个词，对我们中国人来说都是不陌生的。在几十年的社会主义传统中，我们似乎天然地接受了这个国家一个崇尚集体主义的国度。

可是，一个世纪前的梁漱溟那一代人大约会认为这个论断过于轻率。他在《东西文化及其哲学》和《乡村建设理论》中都认为，中西之间的差距就在于中国人没有集体的观念和生活习惯，因而一盘散沙：

“中国人从来缺乏团体生活，处处像是化整为零的样子……零散则无力，组成团体则力量极大。”

“组织起来”，大概不惟是毛泽东的口号，也是那个年代许多人的共同想法。而为什么不能很好组织起来呢？有人把这上升到国民素质和道德层面。梁漱溟即在《中国文化要义》里直陈，人类为营团体生活，必需有公民品德。梁启超则痛心疾首地说：

“中国所以不振，由于国民公德缺乏，智慧不开。我国人……一涉公字，其事立败。……公林无不斩伐，公路无不芜梗，公田无不侵占，公园无不毁坏。有一公物于此，在西人则以为此物我固有一份也，乃拥护而保全之，使我能长享有此份。在中国人则以为此物我固有一份也，乃急取我一份所有者割归独享，又乘他人之不觉或无力抵抗，则并他人之一份所有而篡取之。”

这话，够酸爽，够尖刻，也够深刻，以至于直到今天，似乎也很难轻易否定这个描述。

集体，就是这样成为我们日常生活交响乐中最为日用而不知的一段背景音乐，当我们需要它时，它就会渐近渐强、如洪钟大吕；当我们嫌它碍事时，它也完全可以识时务地悄然隐退。无怪乎当下很多单位的“集体领导”、“集体负责”、“集体决策”突然多了起来，鸡毛蒜皮的小事，动辄“上会”，无非是把决策风险从个体转移（转嫁）到集体，万一失误，大可共同背锅。

集体产权，也可简单理解为集体共同拥有的产权，历来是一笔不大容易理清的糊涂账。往小了说，比如班集体的班费，这种集体资产的处置有时也说不清道不明。往大了说，比如一个住宅小区，房子是私人产权，公摊面积就是集体产权；地下车位一般是私人产权，地面车位往往就是集体产权。这是因为，一来它是业主们从开发商手里买下来的，二来它又占据了地面公共空间，而且不可能像孙悟空三打白骨精时用金箍棒在地上画个圈一样，仅仅画一个四方格，就把这地界判给了某个车主。所以你尽可以每天五块十块、每月150—300块地租赁它甚至长租它，但是它的所有权是属于全体业主的。那么对它的租赁和利用所产生的收益，也应当是属于全体业主的，理当以一定的方式取之于民用之于民。

理解农村集体以及集体的产权，和我们理解城市中的集体及其产权，没有太大的区别。之所以城市居民有时会对农村事务感到费解，乃是八二宪法之后城乡两种所有制结构的分野骤然明晰的结果。城市土地的所有权性质明确为国家所有，农村土地的性质则在一番争议之后保留为集体产权。

那么，接下来的问题就是，八二宪法中关于“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”这段表述中的“集体”，究竟所指为何？范围多大？

这涉及到农民的基本认同单位和基本核算单位。集体化之后到人民公社的高潮时期，这种认同单位与核算单位始终在政策的人为诱导升级和民间的自发回归调整这两极之间波动，最终的结果是那句今天仍然耳熟能详的“三级所有，队为基础”。也就是说，农村生产资料所有制形式，分别属于人民公社、生产大队和生产队所有，而最后的落脚点是以生产队为基础。在人民公社解体之后，农村的集体产权实际上是乡镇、行政村、村民组（自然村）三级所有、村民组（自然村）为基础。

为什么要有一个基础和认同的界限？因为传统农村社会是一个遵循差序格局的熟人社会，由于自然条件、宗族关系等因素而形成一定的社会交往圈层结构，这是一个自然过程。而当这种自然聚落在现代化进程中屡屡被人为整合在一起时，他们在日常生活中却未必会磨合得很好。

强行地突破固有的社区历史认同，乱点鸳鸯谱搞所谓“合村并组”、“撤村并镇”，老百姓往往并不买账，因为他们日常交往的范围仍然是河东的归河东，河西的归河西。这种合并只能是落在纸面上的文字游戏和政绩工程。

也正因如此，当人民公社解体、分割集体资产时，就能很清晰地观察到集体“站队”和“归队”的自然过程，积累比较好的、实力比较强的、生产比较努力的集体，总是不会甘于被条件差的、实力弱和好吃懒做的集体搭便车、“分浮财”。这背后根深蒂固的实践逻辑正是“队为基础”。

对集体的这种认同，有时是深埋于内心的。好比当被问到“你是哪里人”的时候，可能会有很多种不同的答案，有人会说到省，有人会说到地级市，有人则直接说到县。对于这种籍贯、郡望的不同表述，其实就是认同强度的不同表现。所谓“队为基础”，大抵如此。

那么，既然农村几乎所有的生产资料都是集体所有，生产空间（耕地）、生活空间（宅基地）都要仰赖集体许可而使用，则这集体岂不是太过强大以至于压得人喘不过气来？

倒也未必。就耕地来说，目下的状况叫“三权分置”，集体所有权、小农承包权、大农经营权两两相互制衡，如若所有权缺位，则零散弱势的小农尽管享有国家法定保护的土地承包权，面对经由土地流转实现规模经营的职业大户，就不一定能讨得到便宜。

因为国家保护承包权是为了社会稳定，保护经营权则是为了粮食安全，手心手背都是肉，它下不去手。那么就必须有居间平衡的第三股力量，这就是所有权的代表——农民集体。

农民集体，按照前面的“队为基础”，似乎应当是村民组，不过现实中一般是几个村民组构成的行政村来代表。涉及经济利益，应当是集体经济组织，但很多地方并没有以村为单位成立合作社或其他集体经济组织，具体运作中往往是村委会代表。这种政社合一、政经不分，事实上是人民公社体制的遗迹，颇有些名不正言不顺。

除了在农业生产中举足轻重，农村基层组织在农民生活中也有巨大的影响力，最明显的是宅基地问题。围绕宅基地能够产生出多大的潜在收益、酝酿成多大的社会问题，看看最近这些年的小产权房之争就晓得了。

试想一下，一个近郊农民，获得宅基地的成本几乎为零，那么他的实际住房成本就是建筑成本，大约三十万可以建一座相当不错的别墅了。然后，他可以开电瓶车每天花费二三十分钟进城就近就业。相比之下，一些城市人口也许拿着同样的收入，却需要背负巨额债务花费数百万买一套城里的房子，每天通勤一个小时去上班。

两者的差别，就是宅基地本身是农民集体所有，是农民个体以其集体成员的资格无偿获得，因而不会有土地出让金之类的费用加诸其上。当然，这也是现有制度框架下对于小产权房不能上市交易的一种解释理由，因为它建立在集体产权基础之上，因而它的流转也被限制在集体范围之内。

有人会问，有哪个农村基层组织会一本正经地审批宅基地呢，这还不是相当于每个自立门户的农民理所应当享受到的福利嘛。撇开土地利用效率的问题（所以有近年来一些地方的“农民上楼”），村集体一般确实不会在宅基地管理和审批上轻易动用否决权。但也绝不是没有特别奇葩的案例。

我这些年的农村调查中，唯一一次听到的有关宅基地的纠纷中村集体积极主动以所有者姿态行驶否决权的，是在沪郊某个村庄。

大致故事是，该村一个孤寡老人有一个女儿，出嫁后始终不回来探望身住危房中的母亲。母亲病重去世后，也不回来料理后事，最终是村委会出面为老人送终。又过了几年，老人遗留的房子倒塌。几年后，这个女儿突然回来主张权利，要求以老人唯一继承人的身份获得该宅基地的使用权并重新建房。村委会为此开了村民代表会议，一致决定严词回击，好在也有一条法律支持：“空闲或房屋灭失两年以上未恢复使用的宅基地，由宅基地所在地的农民集体报经县级人民政府同意后，可以收回宅基地使用权。”就是根据这条规定，村集体强硬地顶回了这个不孝女的非分要求。

在这个案例中，我们看到的是一个不那么窝囊、甚至富有正义感的集体组织。在这种情况下，集体的作用不仅是体现在守护“公共财”，更主要的是捍卫公序良俗。

回到最初的问题，农村集体产权制度的改革，就是把分属乡镇、行政村、村民组（自然村）等不同层次的农民集体所有的财产和各项权利算清账目，建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度。这个复杂的算账过程是如何完成的？又是如何让集体成员满意的？讲清这些问题，有待另文详述。

【作者简介】 

曹东勃 | 腾讯·大家专栏作者，上海财经大学副教授。

源济

曹东勃：农民正在成为农村的股东 

原创 2017-04-12 曹东勃 大家

文 | 曹东勃

“作为与居住权具有同样广度的不精确的措辞，共有权利是一种地方权利，因而也是一种把异乡人排斥在外的权力。”这是英国历史学家爱德华·汤普森《共有的习惯》在这部代表作中考察了18世纪英国农村土地制度变迁过程后，作出的深刻判断。这对于我们理解中国当下转型过程中的农村集体产权制度改革，也是一个重要的提示。

集体产权所表征的巨大财产权益，显然首先在发达地区农村特别是发达地区城市的近郊区域、大型城市的城乡结合部呈现出来，这是与“摊大饼”式的城市化不断扩张和城市“反包围”农村的进度逐渐增强的趋势相同步的。北京、广东、江苏、浙江、上海基本上在2004年前后农村税费改革的重要当口，陆续启动了农村集体产权制度的改革。这其中，一个不便公开言说的动力，正是如何在人口快速流动造成的“土客易位”背景下处置好土地快速增值过程中积累的巨额财富。

2012年初，我和同事们在上海金山区驻村调查。不只是在当地，在几乎沪郊的不少村庄，本地农民已经主要地进城务工就业甚至在城镇购房安家了，从职业角度来说，他们已经脱离农业了，只不过从“身份”（户籍）来看，他们还是本地农民。那么大量的土地并没有撂荒，又是由谁耕种呢？就是外来农民。没错，这是外来农民进城务农而不是务工。他们人数之多，以至于形成“土客倒挂”的格局——往往一个村庄里的常住人口是以外地人为主了。

我们在当地前后住了近一个月，既观察本地人，也观察外地人。有一天，碰到了有趣的一幕：一个福建菜农，把租地的东家给逼得下跪。具体来说，外地农民租种本地农民的土地，多半种植经济作物如葡萄、西瓜、蔬菜等等。他们会把一些“副产品”免费赠与本地农民，比如葡萄架子剪枝剪下来的那些枝杈，可以作为灶膛点火的燃料；又如菜地里割菜剩下的菜梆子菜叶子，可以拿去喂鸡鸭，本地农户自己前来捡，也帮他们清理了战场，同时还使土客关系更融洽。

人总是爱占便宜的。当天，一个本地妇女不只是捡菜梆子菜叶子，还乘人不备偷菜。福建菜农制止了她一次，她继续偷。这下把“大福建”惹火了，指着菜地上一块不起眼的小木牌说，偷菜一颗，罚款一千，交钱吧。本地妇女一哭二闹三上吊，就是拿不出钱。“大福建”就把一起同来种菜的几十号“福建帮”都叫来，把现场包围了。巧的是这时一个本地村干部经过，他两边做工作，最后达成的结果是罚款100元（这也很高啊），可是妇女说她没钱，最后就当着这么多人的面，给“大福建”跪下了。

且不论这件事本身的是非，设想一下，这种近乎于外来“佃农”教训在村“地主”的情况，倘使放在本地人力量比较强大和集中的区域，断不会发生。所以我们还真不好先入为主地脑补那种本地人欺负外地人的传统戏码，现实中到底谁是弱势群体，有时很难说清。

更进一步说，如果这些外来务农者在本村长期居住的话，还有机会享受到更多政治参与的机会，这些权益是受到一系列法律保护的。比如在《中华人民共和国村民委员会选举法》第十三条就明确规定：“村民委员会选举前，应当对下列人员进行登记，列入参加选举的村民名单：

（一）户籍在本村并且在本村居住的村民；

（二）户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民；

（三）户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。”

上述第三条款就为城市近郊的外来常住人口进入当地村民集体的自治组织即村委会打开了一个通路。在农村集体经济“有实无名”、“有经济无组织”的情况下，村委会在很大程度上是在代行相应的集体资产处置权的。那么，随着人口“土客倒挂”现象的加剧，未来会不会有朝一日出现外来人口通过选举的合法手段控制村委会进而控制村集体资产的状况呢？会不会出现外部经营者“佃权”坐大，逐渐侵蚀本地农户的地权乃至“久佃成业”呢？

本地农民的集体焦虑由此导向了两个层面：其一，是尽快将农村集体经济组织做实。使村委会与农村集体经济组织在功能上互相独立，政治归政治，经济归经济，凡是涉及集体资产的事宜，由集体经济组织——一般叫集体合作社来决定。其二，是尽快确定和厘清集体经济组织成员身份，进而将集体资产以股权形式量化到每个组织成员，锁定财产归属。

这就是农村集体产权制度改革的隐秘动力所在。可是，要把这份账算清楚，谈何容易？这里面的核心问题在于，集体是历史形成的过程，集体产权的确立必然涉及到历史遗产。那么，这个集体产权的创制，要上溯到哪一时点？

集体的建立来源于合作的需求。农业这个行业至今仍在不少环节要仰赖资本与劳动之间的互相配合，特别是劳动力之间的调剂与协同。即便在机械化程度已相当高的今天，在除草、打药、浇水等环节，仍然需要统筹协调和统一行动。当别人都打药的时候，你偏不参与，最后虫子就跑到你的田里去了。

因为农田是嵌入到一个生态系统中的，不存在单个农户另起炉灶建设的可以独立生产、以邻为壑的地块。农业这种生产业态天然地需要合作。传统社会中把农业劳动力的搭配叫做变工、换工，也就是今天我来帮你收割，明天你来帮我打粮，互相之间管顿饭，这叫互助合作。

从合作化走到集体化，也有一个渐变的过程。在江西时期，就有帮工队、耕田队，这类职业农民队伍主要是无偿给军队家属和有偿给其他阶层提供代工、代耕服务。这个经验后来被推广到陕北，这其实是战争年代积累起来的农民职业化和农业合作化的历史经验。1949年之后，这种经验转变成互助组。

互助组其实是集体组织劳动，具体的经营还是分散经营，是建立在完整的私有地权基础上的。那么在执行过程中会面临一些利益冲突，比如耕作的次序是谁先谁后、耕地的位置是谁好谁坏，这都不是无关紧要的事情。

从互助组升级到初级社，最突出的特点是农民以土地入股，经营上也开始统一了，这等于是农民让渡土地经营权给初级社，所以实际是个土地合作社。土地仍然是私有的，并且要求获得地租报酬，也就是土地和劳动都要求参与分割剩余的双轨制。这在当时高度依赖于“活劳动”的情况下，对劳动参与分配的积极性当然是做了一定限制的。

初级社升级到高级社之后，最重要的特征就是土地完全转归集体所有，组织集体劳动。这样就在随后取消了土地要求获得地租的权利，以劳动力的付出作为年终分配的唯一标准。耕畜、大型农具转为合作社集体所有，不参与分配。这实际上是从多种分配方式并存，变为把劳动作为唯一标准。

高级社带来的问题是规模过大，管理水平跟不上，在并社升级过程中，财产处理失当，过早取消土地报酬也带来了负面影响。而由于农业的特殊性质，不可能立竿见影地进行生产责任监督，干多干少、干好干坏的绩效差异无法核实，按劳分配往往沦为空谈。

从高级社进入人民公社的形态，用了非常短的时间，也产生了更大的“生产力暴动”问题。所以后来官方才提出要从“过高的生产关系”上退下来，而且必须退够，一直退到“三级所有、队为基础”。

▲ 历史资料图：人民公社

互助组、初级社到高级社、人民公社的过渡过程中，贯穿始终的其实是劳动、土地、资本（技术、机器）各要素参与分配时的博弈问题。概括地说，现行农村经济的集体化道路亦即农业规模经营的道路，是从临时起意的互助组——共同共有少量公共财产的常年互助组——更多共同共有因素的初级合作社（土地入股）——完全共同共有的高级生产合作社这样一路过来的。上世纪70年代末、80年代初的农村改革，并没有从根本上改变这条道路的集体所有权性质。

所以我们看到，在一些地区的农村集体产权制度改革过程中，就把集体产权创设的起始时间，一直追溯到1956年当地农村全部进入高级社这个时点。从那时起，每一位在大大小小的农村集体经济组织中作出贡献的成员，都要按照“劳动贡献”、“土地贡献”、“资本贡献”的分配逻辑和原则进行清算——比如你的爷爷，当初是带了几亩地、几头牛加入集体的，都要算得一清二楚。这实际就是诸多要素都要求参与分配的痕迹，以农龄股代表劳动对集体资产形成的贡献，土地、资本也有作价入股，个别地方可能还有干部的管理股——这或可理解为企业家才能要求参与分配。

上海松江的经验是只算土地股和农龄股，按照两者6：4的比例全部分配给每个集体经济组织成员。土地的计算以1984年第一轮承包时的纳税耕地面积为基数。为什么选这个年份呢？因为当时的村庄都是农业生产形态，分化较小，避免了大规模城镇化特别是征地之后队与队、村与村之间的矛盾。而且当时的耕地登记在册也是最稳定、最公平的。

土地股占60%的用意有三：一是由于农村集体经济组成的基础就是土地，而近年来由城市化带来的土地增值收益也是目前农村集体资产存量的主要来源；二是由于高级社和人民公社时期的积累，基本被同时期劳动报酬的分红用光，所剩的老旧仓库设施也价值不大；三是提高土地股的比重有利于保护现有留守在土地上的农村集体成员的积极性，而他们往往是进城失败的弱势群体。

▲ 新闻图片：广州杨箕村

这场目下仍在进行之中的农村集体产权制度改革，大有从发达地区席卷全国之势。就发达地区自身来说，似乎成功实现了本地农民从共同共有到按份共有的集体产权股份化改造，也成功地以集体之名建立了一种汤姆森所言“把异乡人排斥在外”的产权体系。由此，本地农民可以更加放心大胆地进城务工、就业、置产，丝毫不必担心自己的农村集体经济组织成员的身份被剥夺、财产被侵占；外地农民在这道新筑的高墙面前则更加望而却步、徒唤奈何。

这几年来发达地区郊区农村事实上已经基本成功达成了驱赶外来农户、驱逐小生产者的目标。只是，政府部门属意和鼎力扶持的某些本地大农户或曰家庭农场，究竟能否填补这个真空，化解本地农业的继承人危机？抑或只是差强人意，甚至沦为“扶不起的阿斗”？在一种静态化的确权逻辑背后，农村集体产权制度改革可能产生的排斥性效应和“邻避运动”式的意外后果，值得忧虑和深刻反思。

本文原标题《从未远去的集体——农村集体产权制度改革漫谈（下）》

题图为曾经成为新闻话题的广州杨箕村村宴

【作者简介】 

曹东勃 | 腾讯·大家专栏作者，上海财经大学副教授。