北京很头痛：短命规划致北京人口失控

源济

瞭望    2010-08-16 00:19:18

　　“北京众多的现状问题(比如旧城大拆除的破坏、中心大团继续膨胀、新城规划难以落实等)的解决常常为体制所限，规划的真正落实必须与体制改革同步进行”

　　上月底召开的北京市第十三届人大常委会第十九次会议传出消息：至2009年底，北京市实际常住人口总数为1972万人，提前十年突破了2005 年国务院批复的《北京城市总体规划(2004-2020年)》(下称2005年版总体规划)确定的到2020年北京市常住人口总量控制在1800万人的目标。

　　北京市人大常委会“合理调控城市人口规模”专题调研组介绍道，截至2009年底北京市的实际常住人口中，户籍人口1246万人，在京居住半年以上的流动人口726.4万人。

　　“目前北京人口规模已经接近甚至超过北京环境资源的承载极限。”北京市人大代表吴守伦发出警告。

　　2005年版总体规划指出，“根据预测，在考虑内部挖潜和南水北调入京等措施前提下，北京市2020年规划可供水资源量为54.2亿立方米/ 年。若以缺水国家以色列人均水资源340立方米/年测算，北京的水资源可承载人口约为1600万人;根据联合国教科文组织对世界多案例的统计分析，人均水资源量 300立方米/年以上是保持现代小康社会生活和生产的基本标准，按此标准和可预见的经济技术水平，北京的水资源可承载人口为1800万人左右。”

　　这1800万人的控制目标仅仅五年就被突破，在一些专业人士看来并不意外——它只不过是为北京“规划赶不上变化”的长篇故事写下了最新段落。

　　是不是“短命”规划

　　北京的上一版总体规划——1993年由国务院批复的《北京城市总体规划(1991-2010年)》(下称1993年版总体规划)提出2010年城市人口规模为1250万人，城镇建设用地为900平方公里。但到2003年，北京市的实际常住人口达到1456万人，城镇建设用地突破至1150平方公里。

　　同样的故事也出现在1983年由中共中央、国务院批复的《北京城市建设总体规划方案》(下称1983年版总体规划)上。这一版总体规划提出 2000年全市常住人口控制在1000万人左右，市区城市用地440平方公里。但到1986年，全市总人口就增至1000万，比规划年限提早将近15 年;1989 年，规划市区用地规模由1980年的346平方公里增至422公里，趋于饱和。

　　“这两次规划因缺乏指导性，使城市建设超越规划范围而出现了无序蔓延的状况。”北京市哲学社会科学“十一五”规划项目、首都经济贸易大学教授刘欣葵等编著的《首都体制下的北京规划建设管理》一书(下称《首都体制》)，对1983年版和1993年版的北京城市总体规划作出评价。

　　由于人口规模和用地规模被迅速突破，上述两版总体规划成为“短命”规划，期限未到即须重修。突破了人口规模不会直接导致规划重修，只有用地规模被突破了，才构成重修理由。尽管人口规模的预测在规划编制中举足轻重，但总体规划在执行过程中，其核心任务是引导城市建设布局和调整土地利用，建设用地一旦告罄，规划便失去意义。

　　因此，人口规模被提前突破，并不意味着北京2005年版总体规划被提前终结。这一版总体规划提出2020年北京市建设用地规模可达1650平方公里，只有这一规模被突破了，才有理由开始新一轮总体规划修编。

　　2003年，北京市城镇建设用地约1150平方公里，人均建设用地约101平方米。其中，中心城人均建设用地约76平方米，远郊区人均建设用地约 162平方米。根据《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137-90)，首都和经济特区城市的规划人均建设用地指标宜在105平方米～120平方米之间确定。2005年版总体规划采取了人均建设用地标准的最低限105平方米，体现了“严格控制城镇建设用地规模的原则”。

　　城市的人口规模与其经济规模、用地规模有着对应关系。在常住人口达到1972万人的2009年，北京人均GDP首破1万美元，实现地区生产总值 11865.9亿元，比上年增长10.1%。北京市的经济增长与房地产业关系密切。2010年上半年，北京市一、二、三产业完成固定资产投资额分别为 18.5亿元、164.6亿元和1973.1亿元，占全社会投资比重分别为0.9%、7.6%和91.5%;在第三产业中，房地产开发投资完成额为 1251.6亿元，占第三产业投资比重为63.4%，比上年同期高出11.3个百分点。在这样的经济结构和发展趋势之下，建设用地规模被提前突破，也不会令人惊诧。

　　未导致“全市一盘棋”

　　北京市人大常委会副主任刘晓晨日前在调研北京城市总体规划实施评估工作情况时说：北京城市总体规划实施五年来，以科学发展观为指导，总体情况比较好。但在执行过程中出现了一些新情况和新问题，要进一步理清思路、明确目的、总体把握，依据专家评审成果，从战略高度解决总体规划实施过程中出现的问题。

　　2005年版总体规划基于对新中国成立以来北京城市建设的经验总结，提出整体保护旧城、重点发展新城、调整城市结构的战略目标，要求“逐步改变目前单中心的空间格局，加强外围新城建设，中心城与新城相协调，构筑分工明确的多层次空间结构”。这一愿景在目前人口规模被提前突破的情形下，在多大程度上得以实现，应当是重点评估的内容之一。

　　在2005年版总体规划修编过程中，各方形成的共识是：自1950年代开始在旧城上面建新城，以旧城为单一的城市中心不断向外扩张的发展模式，导致了北京的城市就业功能过度集中于以旧城为核心的中心区域，大量工作人口在郊区居住，引发城郊之间巨大规模的长距离交通，导致严重的交通拥堵，虽经 1980年代以来不断投入巨资修路架桥仍难以缓解，因此必须改变以改造旧城为导向的城市发展方向，通过整体保护旧城、重点发展新城、调整城市结构，推动全市平衡发展，从战略层面走出困境。

　　这意味着必须采取果断措施，将城市中心区的建设量向外围新城转移，避免外围新城继续承载因中心区改造被迫外迁的工作人口而沦为巨大规模的睡觉城。只有保护旧城，严格控制中心区的建设量，才能产生“挤出效应”，使外围新城的建设获得最为充分的支持，城市结构的调整才能顺理成章。

　　从2004年8月31日起，北京市禁止经营性土地协议出让，统一采用招标、拍卖和挂牌的方式进行出让，市级政府对全市土地一级市场的垄断经营权得以确立，总体规划的实施也获得了最可宝贵的施工手段——市政府能够通过土地一级市场的调控，使中心城的建设量和过度密集的城市功能向外围新城转移，通过外围新城的高强度开发获得充足收益，并以此补贴旧城保护和中心城其他地区的调整改造，从而达到城市结构调整的目的。可是，这一情形并未出现。从目前的情况看，北京市的土地开发，特别是功能区开发，仍呈现较大的分散性，市政府对土地一级市场的垄断，并未导致总体规划实施中的“全市一盘棋”。

　　分散性

　　先看旧城，它虽被总体规划确定为整体保护的对象，但在其62.5平方公里的范围之内，拆除重建至今未绝。今年3月，北京市规划委员会向北京市政协文史委员会所作的《北京市历史文化名城保护工作情况汇报》称，旧城的“整体环境持续恶化的局面还没有根本扭转。如对于旧城棋盘式道路网骨架和街巷、胡同格局的保护落实不够。据有关课题研究介绍，旧城胡同1949年有3250条，1990年有2257条，2003年只剩下1571条，而且还在不断减少。 33片平房保护区内仅有600多条胡同，其他胡同尚未列入重点保护范围内”。

　　比较2008年出版的北京市规划委员会、北京市城市规划设计研究院、北京建筑工程学院编著的《北京旧城胡同实录》披露的数据可知，2003年至 2005年之间，旧城之内的胡同数量已从1571条减至1353条，两年内共减少218条，年均减少109条。截至2005年，旧城内还有相当一批拟建和在建项目，涉及419条胡同，处理原则是：保护区内必须保留，协调区内和其他区域只保留“较好的胡同”。《北京旧城胡同实录》课题组据此原则作出胡同数量再度减至1191条的预测，即还有162条胡同在2005年版总体规划被国务院批准之后将被继续拆除。

　　截至今日，旧城之内，胡同还残存多少?过去五年中，又批准和实施了多少改造项目?现在，还有多少改造项目正在或将要实施?在今年北京市政协文史委员会为调研“重视北京历史文化遗产，做好古都风貌和文物保护工作”而召开的相关会议上，有关部门未能作出说明。

　　再看中心城。总体规划虽提出要把中心城(以旧城为核心、占地约1085平方公里的规划市区)过度密集的功能和产业向新城疏散，但在中心城范围之内，中央职能仍以不可阻拦之势进行着空间扩张，两大金融贸易区也展开了空间竞赛——位于西城区的金融街去年迈开西扩步伐，其核心区将从原规划的1.18平方公里拓展至2.59平方公里;位于朝阳区的CBD去年宣布东扩计划，将在未来6到8年内，完成占地3平方公里的拓展区建设，规模相当于再造一个CBD。与中心城高度关联的重大建设还包括2009年11月北京市公布的《促进城市南部地区加快发展行动计划》。根据该项计划，未来3年，北京将投入2900亿元，对崇文、宣武、丰台、房山和大兴5个区的基础设施、园区建设、民生工程加强发展，打造“一轴一带多园区”的城南产业发展格局。这2900亿元投资规模，与北京市为举办奥运会投入的2800亿元相当，后者分7年实施(2001-2008年)，前者要在3年内完成，且规模多出100亿元，力度之大可见一斑。

　　最后看新城。总体规划确定重点发展位于东部发展带上的通州、顺义和亦庄3个新城，使它们成为中心城人口和职能疏解及新的产业集聚的主要地区，形成规模效益和聚集效益，构筑中心城的反磁力系统。但在目前中心城功能持续“聚焦”的情况下，这3个新城的反磁力难以形成。最大的悬念是功能规划与中心城几乎同构的通州将如何发展。在2005年版总体规划修编过程中，曾有学者提出将通州设为新的中央行政区，以带动城市结构的调整，这一建议未获采纳。总体规划将通州确定为“中心城行政办公、金融贸易等职能的补充配套区”，它显然无法与中心城展开同样内容的竞争。今年1月，北京市规划部门发布消息：将在通州建设一个北京最高端的商务中心区。但在中心城内金融街西扩、CBD东扩的背景下，这个“最高端的商务中心区”建设将遭到巨大挑战。最危险的情况是，不断自我膨胀的中心城如果吸干了通州的发展养分，后者就可能沦为一个巨大规模的睡觉城。

　　2009年12月，北京地铁开始在早高峰期对5号线的重点站进行限流。此种做法，被迅速推广至地铁八通线、13号线。

　　这些地铁线因承担在郊区居住的工作人口进城上班的通勤任务，每天都上演着“春运”般的场面。为确保安全，一些重点车站不得不通过建立导流围栏、改变闸机方向等方式减缓乘客进站速度。

　　尽管如此，早高峰进城方向的地铁车辆，总是在上游车站就被“挤爆”，沿途车站乘客挤不上车成为一大问题。

　　“北京交通进入最痛苦时期，”当地媒体发表评论。今年4月，北京市政协的调查指出，北京市每天堵车时间已由2008年的3.5小时增至现在的5 小时;轨道交通不堪重负，5号线日客流量达80万人次，已接近2032年的远期预测客流;交通拥堵范围正由市中心区向外围和放射线道路蔓延。

　　交通专家发出警告：如果不继续实行综合措施缓解拥堵，北京市拥堵指数将接近于“9”(最高为10，最低为1)，整个路网将处于严重拥堵的情况。

　　可以预见的是，上述进出城交通的拥堵现象还将加剧——检讨近几年北京旧城、中心城、新城的建设情况可以看出，这个城市的单中心空间结构仍保持着强大的发展惯性。

　　“2005年城市总体规划确定中心城人口基本不增长，但增加148平方公里的用地，同时加强金融商贸等核心经济功能及其用地调整，这本身就是矛盾的，”《首都体制》一书指出，“结果必然是中心城经济功能强化、就业人口和建设容量增加，而居住功能外迁，加剧职住分离和潮汐交通现象。”

　　沿北京市轨道交通向外蔓延的多是住宅楼盘，而不是就业场所。以此方式向外疏散人口，国际上鲜有成功经验。

　　二战结束后，英国伦敦通过实施大伦敦规划，将市区的就业功能向外围新城疏散，成功地带动了人口疏散，推动了区域的平衡发展，从根本上缓解了市区的交通拥堵和环境污染。

　　北京2005年版总体规划启动修编之前，两院院士、清华大学建筑学院教授吴良镛组织国内多学科100多位学者编制“大北京规划”——“京津冀北地区城乡空间发展规划研究”，正是希望收到大伦敦规划之效。

　　这项规划研究指出，北京与12个国家同等规模的城市比较，用地是最密集的，人均用地是最少的，城市化地区人口密度高达每平方公里14694人，远远高于纽约的8811人、伦敦的4554人、巴黎的8071人。放眼京、津、冀北地区，对北京城市功能进行有机疏散已刻不容缓，必须改变核心城市过度集中的状况，在区域范围内实行“重新集中”，以京、津“双核”为主轴，以唐山、保定为两翼，疏解大城市功能，调整产业布局，发展中等城市，增加城市密度，构建大北京地区组合城市，优势互补，共同发展。

　　“大北京规划”推动了北京2005年版总体规划的修编，可目前它们双双陷入困境。在“大北京”区域范围内，近几年，北京除了首钢搬迁，其他功能仍保持聚焦势态。北京的发展对周边地区的吸附效应远大于辐射效应，由于人才、资源不断向北京集中，北京周边地区发展相对缓慢，河北省内甚至还存在 272.6万贫困人口，形成“环京津贫困带”。

　　北京在吸附了足够大的经济规模之时，也吸附了足够大的人口规模。这个现象同样反映在北京市域内部——中心城的超常规发展也吸附了外围新城的机会，并导致人口的过度集中。

　　2005年版总体规划提出，2020年，北京中心城人口规模控制在850万人以内。对此，一位权威专家在2006年指出，即使立即停止在市区新增加住宅开发用地，已决定开发的住宅建筑量足可容纳1000万人口之多，“在目前对房地产开发一片乐观估计声中，市区住宅建设规模还将扩大，如此下去，又怎能控制住市区人口增长呢?”

　　这让人想起1983年版总体规划。该规划在1981年北京市区常住城市人口已达432万人的基础上，提出向远郊卫星城镇和外地疏散人口，使市区常住城市人口到2000年控制在400万人左右。这一“乌托邦”目标很快落空——1988年，北京市区城市人口已突破到520万人。

　　“北京众多的现状问题(比如旧城大拆除的破坏、中心大团继续膨胀、新城规划难以落实等)的解决常常为体制所限，规划的真正落实必须与体制改革同步进行。因此，首都城市未来发展是成功还是失败，现在还处于十字路口。”2006年，吴良镛在《京津冀地区城乡空间发展规划研究二期报告》中写道。

　　“规划整体性与实施分散性的矛盾一直存在，”他对本刊记者说，“一个好的规划并不等于好的结果。”

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