全国首个跨省域都市圈国土空间规划来了，长三角十四城首次用这种形式“创业”

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全国首个跨省域都市圈国土空间规划来了，长三角十四城首次用这种形式“创业”

来源：上观新闻
2024-06-04 15:44:00

长三角观察：当下机遇，要合力紧抓不放，构筑区域共同体提升竞争力；当下挑战，要大家一致行动，共同克服。

最近，来自长三角14座城市的规划系统负责人在上海进行了一次“头脑风暴”。记者留意到，一些城市来沪的为分管副市长、市政府副秘书长，显示出对这次会商的重视。

十四城正在谋划一件大事。作为全国首个跨省域都市圈国土空间规划，上海大都市圈国土空间总体规划即将浮出水面。内容“新意”满满，要在产业协同、交通互联等方面破题。未来，上海大都市圈将推进区域创新走廊联动融合建设，从上海出发，最慢90分钟、最快30分钟可达其他13座城市。

值得一提的是，十四城共同坐在一张桌子上编制规划，这种形式在国内也是首次出现。就在这一次次交流当中，一张史无前例的、涵盖11.4万平方公里和1.1亿人口的超大尺度跨省域空间发展蓝图，开始清晰起来。

十四城规划系统相关负责人在现场一边调研一边交流想法 戚颖璞 摄

一家人要一起创业

从今年1月开始，十四城轮流做起东道主，每月召开一次都市圈规划编制会议。短短5个月，大家已经一同走访了南通、宁波、宣城、上海和苏州。

规划系统相关负责人调研宣城“一地六县”协调合作区 戚颖璞 摄

编一套规划，为什么要14座城市坐在一起聊？

如此密集碰头，不是为了走过场，也不是形式主义。经过近三个月的跟踪采访，记者发现：要把上海大都市圈画在一张图上，远没有看起来这么简单。

业内人士告诉记者，这张图已经到了不得不画的时候。

当前世界城市经济竞争，越来越多表现为城市群或都市圈之间的竞争。代表中国，上海大都市圈确有实力。

以上海为圆心、1.5小时交通距离为半径画圈，能覆盖苏州、无锡、常州、南通、盐城、泰州、杭州、宁波、嘉兴、湖州、绍兴、舟山和宣城。这十四城共同组成的上海大都市圈，GDP总量达18.28万亿元，接近世界第七大经济体法国，以全国1.2%的面积贡献了全国14.5%的经济体量。

从经济数据看，上海大都市圈无疑是全国综合实力最强区域之一，产业链、创新链和供应链相对完整，成员城市个个出类拔萃。就拿行事风格素来低调的江苏泰州来说，它虽然不临海，但海洋经济规模位居江苏省第一，船舶工业总产值更是占据全国四分之一。

同时，上海大都市圈又面临种种挑战。置于全球坐标系中，与美国纽约都市区、日本东京都市圈、英国大伦敦地区等顶级城市群同台竞争，上海大都市圈在创新能力、产业链韧性等方面还存在差距。

更难的，在于跨界合作的复杂性。由于缺乏一张完整统一的规划蓝图，上海大都市圈在跨省域合作方面并不十分顺畅，一些重点项目、重大战略落地较难。

“在跨界的地方，大到发展定位——这座城市想做生态，那座城市想做产业，常常无法调和；小到建设诉求——不同地方间的建设标准各异，建设时序有别，都会导致矛盾分歧。拿一条跨域轨道交通来说，我们在图上能够画得连通，实际上却连不起来。”规划联合编制团队成员、同济规划院空间规划院院长朱郁郁说。记者了解到，由于空间协同治理手段不足，上海大都市圈现有的21个协同单元，整体开发强度不到50%。

可以说，上海大都市圈目前所面临的问题，恰如它的发展态势，在国内是前沿的、没有先例和答案的。而在经济要素充分流动和联通的今天，上海大都市圈早已“同此凉热”：当下的机遇，需要14座城市形成合力紧抓不放，构筑区域共同体，提升整体竞争力；当下的挑战，也需要大家通过一致行动，共同克服。这个过程用创业来形容并不夸张。

平等协商不回避碰撞

2023年，上海规划资源系统主要领导主动“走出去”，带队拜访兄弟城市。今年，十四城一起“走出去”，一月一城，一月一讨论。

碰头的过程，正是大家平等协商、求同存异的过程。

每次开碰头会，生态话题总是热点：“好风景怎么注入好产业”“生态产业有哪些门类”“生态补偿的具体措施又有哪些”……虽然生态塑造在都市圈规划中起至关重要的底层作用，但记者发现，不少经济发达城市对增加生态管控有些顾虑，担心会对未来发展造成新制约。

“每位干部都是带着各地的诉求而来，必然要充分表达。我们只有直面问题，摆上台面去争论，才能找到更好的解决办法。看起来商谈的过程很艰难，但摊开来说，以后合作的效果才是事半功倍的。”一位工作人员告诉记者。

在宣城，各地坐在一起交流建议意见 戚颖璞 摄



在上海，各地坐在一起交流建议意见 戚颖璞 摄

“连续4个月，我们不断收集各个城市的意见，第一轮收到240份，到第四轮只有45份。客观上，大家的矛盾和冲突越来越少，对大都市圈的发展共识，越来越多。”朱郁郁说。

在碰撞中，大家的目光不断聚焦，许多重点事项无形中得到推进。目前，大家在都市圈的总体格局上形成共识，确定了“一核四翼、三层三网三底色、多心多廊多链结”的上海大都市圈总体空间格局。

“一核四翼”，是指上海主城区和周边区域，东翼海岸带和海洋空间、西翼太湖周边地区、南翼杭州湾地区、北翼长江口和北部地区。

“三层三网三底色”，分别指大都市区、联动协同区、区域协作区三个空间层次；以轨道网、航道网、公路网为重点，构建完善绿色高效多样的一体化综合交通网络及枢纽体系，形成“30—60—90分钟”出行圈；衔接省市空间底线约束，基于区域自然资源和历史人文禀赋，提升区域生态、人文、安全三大空间底色。

“多心多廊多链结”，“多心”指在上海大都市圈整体带动下，构建大中小城市协调发展格局，实现多城市各扬所长、各美其美的城镇布局；“多廊”以重要跨区域交通走廊为引领和支撑，构建沪宁走廊、沪杭走廊（G60）等11条空间发展复合走廊，优化空间结构和功能布局；“多链结”指以国家重大发展战略为依据，以上海大都市圈目标愿景为指引，以区域产业链、供应链、科创链、人才链为牵引，识别若干战略机遇区、潜力提升区，辐射带动周边地区，协同、协作、一体化发展。

交流拓宽战略视野边界

在会上，无论大都市还是小县城，都有平等的话语权和参与权，大家在交流中不断拓宽视野边界。记者了解到，上海大都市圈国土空间总体规划正着手优化航道网络布局。这一灵感来自一座小县城，宣城郎溪。

今年3月，这座距离苏浙沪最近的安徽小城，迎来了十四城考察团。春日阳光下，郎溪定埠港水波粼粼，两台崭新的龙门吊闪耀着光泽。港区内的芜申运河有货船来往，河道不算宽，和气势宏大的洋山港相比，只能算是“小渡口”。

宣城郎溪定埠港，虽然只是一个小县城的港口，却给都市圈规划提供了发展内河航道新思路 戚颖璞 摄

“‘小渡口’也能成为‘大码头’。”郎溪县常务副县长陈良龙给在场干部们介绍，“定埠港是安徽省首条开通集装箱航线的县级港口，航线连接长江和太湖，直达上海，周边企业的需求很大。开港不到3年，实现营收数亿元，货物吞吐量破千万吨。”

这番实地走访，实实在在启发了大家的思路。很多专业人士在调研交流时频频提及，长三角是江南水乡，水系丰富，发展内陆航道的潜力很大，应该放在更重要的战略角度去研究。

海洋，在国内外城市群规划中，一个常常被忽视或一笔带过的领域，实则蕴藏着极具潜力的战略价值。而这一灵感，来自上海大都市圈中的一个特殊存在——舟山。

1月份，今年首场规划系统干部碰头会在南通召开，舟山市自然资源和规划局总规划师徐宇波却迟到了。当时正赶上春运，徐宇波早晨8点从单位出发，愣是坐了7个多小时的车才抵达会址。

在拥堵的车流中，这位干部深受触动：“走陆路，舟山距离南通确实很远，但我们换个视角，从海洋的角度出发，舟山和上海是紧密相连的，和南通也仅是隔海相望。地缘上的亲近，意味着有更多的合作可能。”

他的发言，引起了在场干部的共鸣。“海岸线，在规划里常被视作大陆的尽头，实则是我们探索海洋的起点。”舟山新区总规划师周建军说。记者发现，上海大都市圈有一半为沿海城市，拥有丰富的海洋资源。舟山有“陆域小市、海洋大市”之称，93%市域空间是海洋。当地干部“靠海吃海”，巧妙科学地挖掘海洋资源，凭借引进的全球最大绿色石化项目，连续多年成为浙江省人均GDP最高的城市。沿海城市如果加强合作，能否产生化学反应，激发更大的影响力？

在碰头会上，不少干部纷纷打开思路：跨省域的交通互联，除了公路轨道，能不能增加海洋大通道；海洋经济和科技产业还有没有空间？……

从近海到深远海，干部们热烈讨论，议题不断延伸。记者发现在碰头会上，许多干部提出了前瞻性思考。上海大都市圈规划如同洋葱被一层层剥开，从跨域生态廊道、世界文化影响力塑造，到能源供应安全、跨域防灾减灾体系建设，各个方面被细致剖析，探索跨省合作新模式。

据悉，在今年长三角地区主要领导座谈会期间，上海大都市圈国土空间规划进展和内容也将作为一项重要议题，相关工作模式正在长三角推广开来。“协同合作的工作组织方式非常创新高效，先进经验值得借鉴。”宁波市自然资源和规划局总规划师赵艳莉说，宁波都市圈规划编制将积极引入并借鉴这一机制。

平等协商，深化共识，凝聚合力，共绘蓝图，不仅仅是上海大都市圈规划编制的核心精神，更是长三角实现一体化高质量发展的要义。

（作者：戚颖璞）