中国行政问责迈向常态化 去年大批高级别官员落马

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本新闻由 中新网 报道

.　　3月2日，中国社会科学院法学研究所与社科文献出版社联合发布了《法治蓝皮书中国法治发展报告No.7(2009)》，我国法学界几十位权威专家学者，用他们特有的专业视角，深度剖析了“极其不平凡”的2008年中国法治：这一年，中国的立法有什么特点？依法行政建设发生了哪些变化？哪些因素诱发了群体事件？税收法治改革的步子为什么迈得那么大？

　　立法活动更加关注民生，注重为经济社会服务，关注现有法律制度的实施，注重民主化科学化

　　2008年，我国的立法工作可谓硕果累累。

　　全国人大常委会制定通过了循环经济促进法、企业国有资产法和防震减灾法，修订了残疾人保障法、水污染防治法、消防法和专利法，还有多部法律正在进行审议。

　　国务院制定和修改了行政法规28部。各地方人大共计制定、修改了217部地方法规；各部委以及各地政府制定、修改了84部部门规章和62部地方规章。

　　“蓝皮书”认为，2008年的立法活动呈现出五大特点。

　　一是更加关注民生了。如，全国人大常委会修订的残疾人保障法，为适应近年来社会发展对进一步保障残疾人合法权益、促进残疾人更好地参与社会活动等需求，从多个方面对原有制度进行了修订和完善。又如，针对“三鹿婴幼儿奶粉事件”所暴露出来的乳制品安全监管中存在的问题，《乳品质量安全监督管理条例》完善了有关的监管机制；防震减灾法则强化了政府在防震减灾方面的职能、职责，加强了在物质保障、科技保障与法律责任方面的规定。

　　二是立法活动继续为经济社会服务，并力求实现可持续发展。

　　在这方面，循环经济促进法将鼓励资源的减量化、再利用、资源化等政策措施法定化；修订的水污染防治法，规定了水环境保护目标责任制和考核评价制度、水环境生态保护补偿机制等制度，以解决近年来水环境逐步恶化的问题；修订的专利法则立足于提高国家的创新能力，提高了专利授予标准，增加了专利侵权的赔偿标准。

　　三是立法活动更加关注现有法律制度的实施。

　　人们看到，企业国有资产法对物权法中涉及国有资产的原则性规定作了进一步细化；劳动合同法实施条例适时出台，澄清了社会各界对劳动合同法中有关制度的认识分歧，提高了法律中有关制度的可操作性。《证券公司监督管理条例》、《证券公司合规管理试行规定》等规范性文件，也为证券法的具体实施创造了可操作性条件。

　　四是立法活动更加注重民主化。

　　“蓝皮书”介绍，2008年，中国的许多重要法律法规的起草制定都向全社会公开并征求意见。全国人大常委会先后就防震减灾法(修订草案)、国家赔偿法修正案(草案)、邮政法(修订草案)等向社会征集了意见。

　　五是及时清理与社会发展不相适应的法律法规。

　　根据全国人大常委会2008年工作要点，全国人大常委会组织开展了对现行法律的清理工作。清理的重点是20世纪90年代以前制定且没有作过系统修改的法律，重点解决法律规定明显不适应经济社会发展需要、法律之间规定不尽一致或衔接不够、法律操作性不强影响实施等问题。

　　2008年1月15日，国务院公布了《国务院关于废止部分行政法规的决定》，对截至2006年底现行行政法规共655件进行了全面清理。经过清理，国务院决定：对主要内容被新的法律或者行政法规所代替的《铁路土地留用办法》等49件行政法规，予以废止；对适用期已过或者调整对象已经消失，实际上已经失效的《国家工作人员公费医疗预防实施办法》等43件行政法规，宣布失效。

　　一场“问责风暴”让一批官员相继落马，各地政府也开始着手制定专项规章来规范官员责任，中国的行政问责正朝着常态化、制度化的方向迈进

　　行政管理体制改革既是中国行政法治建设的重要任务，又是建设法治政府的体制保障。在改革攻坚的关键时期，现行行政管理体制仍然存在一些不相适应的方面。政府职能转变不到位，对微观经济运行干预过多，社会管理和公共服务仍比较薄弱；部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出；政府机构设置不尽合理，行政运行和管理制度不够健全；对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。这些问题直接影响政府全面正确履行职能，在一定程度上制约经济社会发展。

　　2008年，为了解决这些突出矛盾和问题，行政管理体制改革的步伐加快了。

　　2008年2月27日，中国共产党第十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》。意见明确提出了推进行政管理体制改革的指导思想、基本原则、总体目标和主要任务，是中国今后一个时期行政管理体制改革的纲领性文件。

　　市县两级政府是国家法律法规和政策的重要执行者，处在政府工作的第一线，承担着经济、政治、文化、社会等各方面的管理职责，直接面对各种利益关系和社会矛盾。市县政府能否切实做到依法行政，很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程。

　　为此，2008年5月12日，国务院颁发了《关于加强市县政府依法行政的决定》。“蓝皮书”称，这一文件成为今后中国地方政府法治建设的纲领性文件，同时也标志着中国的依法行政工作进入了新的发展阶段。

　　2008年是重要的“行政问责年”。在《国务院2008年工作要点》中，行政问责制位列其中；《关于加强市县政府依法行政的决定》更是强调“要加快实行行政问责制”。

　　随着2008年下半年一系列重大事故的发生，从中央到地方掀起了一场“问责风暴”，一批官员相继落马。此后，各地政府也相继着手制定专项规章来规范官员责任，中国的行政问责正朝着常态化、制度化、规范化的方向迈进。

　　“行政问责次数之多、范围之广、所涉官员级别之高、人数之众，都远超往年。”这是“蓝皮书”对2008年行政问责的“印象”。在分析之所以会有这样的效果时，“蓝皮书”说，这表明行政问责制正成为一种严厉的常态程序，而进一步加强行政问责的法律化和制度化，明确问责条件，细化问责程序，强化问责的法律后果，完善问责制度体系必定是行政法建设的重要任务。

　　完善行政程序制度，严格按照法律规定的程序行使行政权，对于加强依法行政具有十分重要的意义。

　　2008年5月1日起，政府信息公开条例正式施行，“蓝皮书”称其为“中国政府行政管理理念和方式的一次重大变革”，标志着中国各级政府将迈入信息公开的新时期。

　　政府信息公开条例颁布后，各省、市、自治区和国务院各部门都积极采取各种措施，加强政府信息公开工作。

　　2008年10月1日，中国首部系统规范行政程序的地方规章———《湖南省行政程序规定》生效。“蓝皮书”用“首次进行集中、统一的行政程序立法，有助于推动中国其他地方行政程序立法的步伐，为国家制定统一的行政程序法典积累了经验”，总结了这部规定的意义所在。

　　2008年，中国突发事件较多，中央和地方各级政府也加强了处置重大突发事件的制度建设。

　　“512”四川省汶川特大地震后，国务院于2008年6月9日颁布了《汶川地震灾后恢复重建条例》；河北“三鹿婴幼儿奶粉事件”发生后，国务院于2008年10月9日颁布了《乳品质量安全监督管理条例》……

　　《汶川地震灾后恢复重建条例》确立了灾后恢复重建的基本原则，恢复重建的领导、组织和协调机构，恢复重建的资金渠道，并对恢复重建的各个环节，如过渡性安置、调查评估、恢复重建规划、监督管理等，作出了详细具体的规定。

　　《乳品质量安全监督管理条例》对监管部门的职责和法律责任、乳品质量安全国家标准、生鲜乳收购，特别是如何保障婴幼儿奶粉质量安全作出了明确规定，为今后加大对违法生产经营行为的处罚力度，加重监督管理部门不依法履行职责的法律责任，保证乳品质量安全，更好地保障公众身体健康和生命安全，提供了有效的法律制度保障。

　　新律师法在加强对律师权利保护的同时，对律师权利进行了扩展，对于刑事辩护而言，无疑具有积极的推动作用；2008年发生的群体性事件规模之大、影响之广，也是前所未有

　　2008年是改革开放30周年。改革开放以来的30年，也是中国刑事法治不断发展的30年。

　　2008年6月1日，修订后的律师法开始实施，同时标志着争议了十多年的律师法修改告一段落。

　　新律师法针对实践中的问题，尤其是会见难、阅卷难和调查取证难问题，在加强对律师权利保护的同时，对律师权利进行了扩展。“蓝皮书”称，这对于刑事辩护而言，无疑具有积极的推动作用。

　　据了解，在实践中，执业律师对刑事辩护望而却步的主要原因之一，是因在法庭上的发言或辩护意见而被司法机关追究刑事责任的情况屡有发生。

　　来自权威机关的统计表明，1995年至2002年期间，全国有200多位刑辩律师在履行律师职责时被捕。针对这一情况，新律师法第三十七条明确规定了辩护律师法庭言论豁免权，即律师在执业活动中的人身权利不受侵犯，律师在法庭上发表的代理、辩护意见不受法律追究，但是，发表危害国家安全、恶意诽谤他人、严重扰乱法庭秩序的言论除外。

　　在新律师法生效之前，作为收回死刑复核权这一决策的延续，最高人民法院与司法部于2008年5月21日联合颁布了《关于充分保障律师依法履行辩护职责确保死刑案件办理质量的若干规定》，强调了对死刑案件中辩护律师的权利保护问题。

　　实践表明，收回死刑复核权在限制死刑方面已经初见成效。据最高人民法院统计，自2007年收回死刑复核权以来，因原判事实不清、证据不足、程序违法等原因不核准的案件占复核终结死刑案件的15%左右，而且判处死刑缓期执行的人数，首次高于判处死刑立即执行的人数。

　　虽然2008年一系列刑事立法举措，对于保护律师权利、提高刑事辩护的质量具有重要意义，但是，据“蓝皮书”披露，从实践情况看，律师的会见权等相关权利，仍然需要一些配套措施。

　　比如，与新律师法相比较，刑事诉讼法在诸如会见、阅卷等方面的规定并不一致。尽管全国人大常委会法工委曾明确指出“应按照新律师法的规定执行”，但执法机关却认为，“律师法虽然修订了，但司法机关执行的刑事诉讼法并没有修订，我们只能执行刑事诉讼法。况且，目前相关部门也没有颁布律师法的实施细则”。

　　2008年的另一个重大刑事法治问题是群体性事件。

　　在阐述这个问题时，“蓝皮书”是这样表述的：“群体性事件由来已久，但2008年发生的群体性事件规模之大、影响之广是前所未有的。”

　　2008年，陕西省府谷县、云南省孟连县、广东省深圳市、甘肃省陇南市等地，接连发生群众与警方的冲突事件。之所以造成如此严重的后果，“蓝皮书”认为，是因为在处理群体性事件方面，一些地方政府的思维惯性是：一旦群体性事件发生，一定存在“少数别有用心的人”在推波助澜，因此采取的传统方式往往是动用各种力量，尤其是公安民警，进行堵、压、瞒。

　　“蓝皮书”对处理好群体性事件的思路是：需要新的思维。

　　“蓝皮书 ”认为，群体性事件的产生原因是多元的，如社会贫富差距拉大，社会心理及社会舆论对分配不公、不正当致富表现出的强烈不满，普通民众经济利益和民主权利受到侵犯，个人无法找到协商机制和利益维护机制，社会管理方式与社会主义市场经济和人民群众日益增长的民主意识不相适应，等等。其中，“地方政府与民夺利” 被认为是“罪魁祸首”，即一些地方政府片面强调经济发展，忽略了应有的服务职能。

　　在2008年的“全国土地执法百日行动”中，全国查出“以租代征”、开发区擅自设区扩区、未批先用三类违规违法案件3万多件，涉及土地330多万亩。中国社会科学院农村发展研究所调研发现，农村土地纠纷已取代税费争议成为了目前农民维权活动的焦点，是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。

　　“蓝皮书”称，在2008年末发生的几次群体性事件的处理过程中，有关部门把群众利益放在了第一位，对话与协商、信息公开与权益保护取代了传统的堵、压、瞒，这表明相关部门处置理念正在发生转变。

　　比如，在2008年11月发生的重庆出租车罢运事件中，事件发生3天后，重庆市市委书记薄熙来邀请重庆出租车司机和市民代表进行交流、座谈，听取了出租车行业的诉求和市民代表的意见。

　　针对地方政府动辄把公安推上第一线，使用警力处理群体性事件的现象，公安部门也在改变处置方式，如：必须讲究政策、讲究策略、讲究方法，坚持“三个慎用 ”(慎用警力、慎用武器警械、慎用强制措施)，坚决防止因用警不当、定位不准、处置不妥而激化矛盾，坚决防止发生流血伤亡事件。同时，完善新闻发布制度，健全突发事件舆论引导机制，争取在第一时间发布权威信息，公布事实真相，坚持用事实说话、用数字说话，以正视听，消除不实传闻。

　　此外，有关部门正在努力将上述思维贯彻到制度层面。中央纪委、监察部等部门分别于2008年6月30日、7月4日颁布了《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》与《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》。“蓝皮书”认为，这体现出了通过加大领导责任预防群体性事件，并建立起对话协商解决群体性事件机制的精神与意图。

　　2008年税收法治在改革开放中前行，税收立法的民主性和科学性都有所提高，税收改革继续深化，纳税人权利保护有所增强

　　在社科院相关的权威观察分析中，2008年税收立法与执法均有所加强，主要表现为六个方面：税收立法的民主性和科学性均有所提高；税制改革继续深化；税收宏观调控职能进一步加强；纳税人权利保护有所增强；税法宣传教育创新思路；税收在节能环保方面作用加强。

　　来自财政部公布的权威数据统计显示，2008年全国税收总收入完成54219.62亿元，比上年同期增长18.8%。财政部分析指出，流转税、所得税仍为2008年中国税收主要增收税种。

　　“蓝皮书”介绍，2008年1月1日正式实施的企业所得税法颁布于2007年3月，同步实施的还有国务院颁布的《企业所得税法实施条例》。

　　《企业所得税法实施条例》被视为体现了所得税政策的连续性、可操作性和前瞻性。连同第五次修订的个人所得税法，以及增值税、耕地占用税等税收暂行条例修订、成品油价税费改革方案公布、对汶川地震灾区实施税收减免，凡此种种显示出税收立法的民主性和科学性均有所提高，税制改革继续深化，税收宏观调控职能进一步加强。

　　2008年1月1日，国务院颁布修订后的《耕地占用税暂行条例》施行。随后，财政部、国家税务总局联合颁布了《耕地占用税暂行条例实施细则》。着眼于中国经济的高速发展和城市化进程的加速推进，耕地保护的形势越来越严峻，修订后的《耕地占用税暂行条例》明确适用于外商投资企业和外国企业，公平内外资企业税负，从严规定了减免税项目，同时考虑到国家基础设施建设的需要，明确了耕地占用税的征收管理适用税收征收管理法。

　　2008年下半年，国际油价开始猛跌，国务院决定利用此时机加快推进燃油税费改革。12月18日，国务院印发了《关于实施成品油价格与税费改革的通知》，决定自2009年1月1日起实施成品油税费改革，取消原在成品油价外征收的公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项收费，逐步有序取消政府还贷二级公路收费。“蓝皮书”相关评价为，这一措施进一步完善了成品油价格形成机制，理顺了成品油价格，对于规范政府收费行为，公平社会负担，促进节能减排和结构调整有着深远意义。

　　2008年2月25日，财政部、国家税务总局联合发布《关于调整部分成品油消费税政策的通知》，此次调整实际上是对2006年4月出台的消费税政策的延续，当时考虑到国际市场原油和成品油价格上涨较快，虽然将石脑油、溶剂油、润滑油、燃料油纳入征税范围，但实行减税优惠，按应纳税额的30%缴纳消费税。此次将石脑油等四类成品油从享受减税政策调整为按规定全额征收消费税，旨在进一步促进生产企业节约资源，实现经济的可持续发展。

　　为了抑制大排量汽车的生产和消费，鼓励小排量汽车的生产和消费，促进国家节能减排工作目标的实现，2008年8月1日，财政部、国家税务总局下发《关于调整乘用车消费税政策的通知》，同月11日向海关总署发出《关于调整部分乘用车进口环节消费税的通知》，决定从2008年9月1日起对部分乘用车消费税以及进口环节消费税进行调整。

　　2008 年，经国务院批准，财政部、国家税务总局决定调整证券(股票)交易印花税税率并改为单边征收；财政部、国家税务总局发出《关于储蓄存款利息所得有关个人所得税政策的通知》，对储蓄存款利息、证券交易结算资金利息暂免征收个人所得税；财政部、国家税务总局联合下发《关于调整房地产交易环节税收政策的通知》，此次税收政策调整主要针对国内房地产业交易萎缩的现状，同时体现民生政策导向，有利于减轻个人住房交易的税收负担，支持居民购买普通住房……

　　“蓝皮书”称，在2008年法治状况取得较大进展的基础上，2009年，中国必将立足科学发展，进一步推动社会主义法治国家建设。这一展望对中国来说是个好的信息，也更令人期待。