张鸣：大清VS民国，议员哪家强

源济

张鸣：大清VS民国，议员哪家强 

原创 2016-05-27 张鸣 大家

咨议局意味着什么，当年奉旨张罗筹办的地方督抚们，有个别了解一点西方议会知识的，可能知道一星半点，但究竟怎样，其实心中并没有数。他们中的多数人，只是风闻议会这个东西，而这个东西到底对他们的权力有什么样的妨碍，其实并不真的知晓。他们办这件事，其实只是基于预备立宪的惯性，朝廷要办，办就是了。然而，咨议局一开张，原来奉旨张罗的地方官们，尤其是作为一省首长之督抚，马上发现，这个东西真的很麻烦。有的人，居然要因此而下台走人。

咨议局根据章程，有议决和审查本省预算的权力，督抚若是增发新税，得提交咨议局通过。地方的行政，如有不当之处，咨议局可以提出质询。而咨议局的议员，也可以提出种种议案，交由督抚裁定，是否需要实施。由此观之，咨议局实际上并不像人们望文生义的那样，仅仅是一个咨询机构，实际上已经具备了准省议会的功能。

按照章程，咨议局每年开一次例行大会，农历的九月初一到十月十一日，会期40天。如果有比较大的事项没有议完，可以延期10天。在休会期间，如果有重大和紧要的事务，可以召开临时会议，会期20天。咨议局的常会和临时会，理论上由督抚召集，但议长其实在其中起着很关键的作用。由于咨议局议员和议长是民选的，在朝廷体制上，跟督抚大体平起平坐，但其合法性要比督抚大得多，一个上级任命的官员和民选机构碰在一起，在一个宪政的热潮中，哪个气粗，不言而喻。如果议长和议员执意要求加开临时会议，督抚一般都不敢不答应。

▲ 1908年出台的《咨议局章程》

咨议局都干了些什么？举个例子。1911年年初，吉林省的咨议局开会，一共办了这么几件事：审定本省预算和决算；复查上年的岁入岁出总数；厘定地方税章程；通过推广州县开办简易识字学塾议案；通过限期办州县警察一案；通过加紧办理地方自治案；通过加紧办理州县设置独立审判厅一案。大体上，当年的咨议局，常规性事务，大抵就是这些。此外，就是对地方政府的行政措施，提出质询和抗议。发达地区，咨议局的权利意识更强一些。浙江咨议局通过《关于咨议局议决权内之本省行政命令施行法》，规定本省预算、决算、税法公债以及其他摊派劳役的增加，均得通过咨议局讨论通过，如果有紧急事项，督抚感觉有特别的需求，必须召开咨议局临时会议议决。

事实上，咨议局的议事，不仅限于上述这些事务，究举不法官吏，也是一项时常业务。在湖北、吉林、山东和福建咨议局的议案中，都有弹劾贪腐官吏的内容。甚至有的议案，也涉及外交事务，要求收回利权。比如广东咨议局的《中葡划界议案》，浙江的有关收回莫干山土地案等等。

然而，尽管仿行宪政了，但三权分立的原则，还是相当模糊。在咨议局成立前，朝廷的宪政编查馆规定，咨议局跟行政系统的来往公文格式，督抚给咨议局的，用上级对下级的形式“札”，而咨议局对督抚，用下级对上级的“呈”。结果，引起各省咨议局的强烈反应，纷纷抗议。抗争到最后，含糊其词了账。实际上，多数咨议局是跟督抚平起平坐。

第一年的常会，各省咨议局会开得都比较平静，第一次这么多人凑到一起开会议事，大家还都不习惯，多少有点拘谨。在观会的外国记者看来，都过于斯文有礼，井然有序了。与会的督抚，也没有遭遇多大的麻烦。只有吃辣椒吃多了的四川人，在讨论巡警违法扰民之事的时候，有点火爆，官府一个劲儿地替巡警辩护，但弹究此事的议员，不屈不挠，究根问底，就是不肯妥协。让旁听的民众和记者，大呼过瘾。因为从来没有见过这样公开跟官府叫板的热闹事儿，这回可算开了眼了。

▲ 广东咨议局开幕纪念

到了第二届常会召开之际，朝廷的种种收权的倒行逆施，已经出台，各地士绅和绅商，肚子里都有火，所以，咨议局的会，也渐次擦出火星。原来相当文静的江西咨议局，因为巡抚建议将统税由征铜元（铜板，即银元的辅币），改征银元。据说这样做，可以每年增加税收92万余元。咨议局开会的时候，居然有不少议员觉得自己是官家一方的人，同意巡抚的做法。但是，反对的一派，坚持认为不可，因为这样做，会增加商民的负担。由于一般小商小贩，惯用铜元，获得银元不易，如果交税改为银元，他们得先去兑换，多了一道损失。

巡抚见咨议局争执不下，竟然直接上奏朝廷施行，结果咨议局发电给资政院，告巡抚侵权违规，请资政院照章复议。最后的结果，在资政院的压力下，度支部驳回了江西巡抚的要求。在江西的旁边，湖南也出现了类似的状况。湖南巡抚杨文鼎，要效法他省的成例，发行120万两公债。未经咨议局讨论审核，擅自奏准发行。咨议局大哗，电请资政院，要求收回成命。

比较起来，两广的咨议局跟督抚之间的争议，就激烈得多。广东此前开赌税（捐），因此导致赌博公然流行。咨议局成立之后，有议员提出议案，力主限期禁赌，要求两广总督袁树勋在三日之内，上奏朝廷，马上实行限期禁赌，否则停止开会，甚至全体辞职。袁树勋舍不得这一大笔收益，表示不便奏请。咨议局马上停止开会，下一步眼看就要全体辞职了，最终迫使袁树勋不得不电奏朝廷，咨议局才复会。广西咨议局因为第一届会议时提出的禁烟议案，没有按期限进行，觉得地方行政当局禁烟不力，而巡抚张鸣岐则自行延长禁烟期限，到第二届开会时，咨议局认为这种做法，分明是“摧残议案”，结果全体辞职抗议。事儿闹大了，张鸣岐不得不去职。然而，接任的护理巡抚仍旧按张鸣岐的办法上奏请示，而咨议局也电告资政院，要求干预。最后，朝廷实际上是答应了咨议局的所请，要求广西行政当局加速实行禁烟。

▲ 广东咨议局

此外，云南、福建也都发生了因与督抚较劲而罢会甚至威胁全体辞职的事件。顺直咨议局还因为发行公债的问题，跟直隶总督陈夔龙发生直接冲突，最后竟然召开临时会议，提出陈夔龙侵权违法议案，等于间接弹劾地方长官（咨议局没有弹劾地方长官的权力）。一个省的咨议局如果存在着这样的议案，作为一省最高长官，每年要召集咨议局开会的，其实也相当的尴尬。一般说来，地方咨议局与督抚的争议，只要官司打到资政院来，资政院基本上无条件支持咨议局。有些议案的争议，其实未必真的是督抚的错。比如像广西禁烟的问题，不是巡抚张鸣岐不努力，实在因为烟毒流行已久，加上广西地处边陲，情况复杂，力不从心，并非有心渎职。但是，资政院根本不管这些，以至于原本新政办得不错的张鸣岐，不得不走路。

▲ 天津顺直咨议局

督抚跟咨议局最大的争议，是在预算上。此前，清政府无论中央还是地方，作为一个前现代的政府，还没有学会接受政府预算的概念。议会给多少钱，就花多少钱，钱花光了，政府关门。此前的政府，钱从来都是推着花，估计着花，不够再说，不是推到下一年，就是通过摊派或者截留关税解决问题。现在冒出来一个咨议局，要政府提前做出预算，如果预算核定好了，最后花冒了，就要追究。这样的事儿，对督抚来说，实在匪夷所思。所以，大多数省份的咨议局，都在预算问题上跟督抚打架。不是政府拿不出预算案，就是拿出了预算也不合格，有岁出没有岁入，或者项目不对头，咨议局没法通过。为此，资政院和军机处总是要面对各省咨议局交上来的“官司”，资政院当然每次都据理力争，逼迫军机处对督抚施加压力，在预算方面低头。但各省政府，大体上还是一个前现代的架构，由于从来没有做过预算，每每力不从心，加上督抚打心眼里不乐意权力这样被限制，所以每每搪塞蒙混。直到清朝覆灭，这样的官司，都没个结果。

当然，当年的咨议局，自身还存在这样或者那样的问题，有的咨议局，比如贵州的咨议局，士绅整体水平较低，会开得就比较混乱，所提议案，不合逻辑，不成体统。咨议局的内部，议员之间事实上也存在着地域或者其他的派系。在某些议案的提出和讨论中，派系的色彩或隐或现。但由于咨议局存在时间很短，这样的派系纷争还没有成气候。当时最突出的问题，是一些议员甚至议长，对于督抚总是抱着某种父母官的固有观念。一些地方官出身的议员，甚至还以见长官的习惯，去跟督抚打交道。

湖北咨议局的原议长吴庆焘，原本是个候补道。做了议长之后，依旧挂着候补道的头衔。去见湖广总督，依旧持候补道的手本，在官厅等候召见，坚持不用议长的身份。咨议局行文总督公署，其公文格式，也坚持依照下属官员的身份，称总督为“督宪大人”。按当时清政府的规定，咨议局跟督抚关系，到底是平行，还是督抚高一格，含糊不清，但肯定并不确定议长是督抚的下属。所以，这种自我矮化，令留学过日本的副议长汤化龙非常不满。于是联合一些思想开化的驻会议员，最终逼得吴庆焘不得不辞去议长的职务。从此，汤化龙成为湖北咨议局的议长。

但总的说来，作为中国第一个民选议政机构，咨议局的议政，跟此后民国的国会和省议会相比，还是可圈可点的。议员们大抵能够理性讨论问题，即使有争议，也没有撕破脸皮的，打架的。关键是，所议的政事，很多都能有结果，有反馈，比较有效地对行政官员的行为和政策，产生了约束，为中国的议会政治，提供了最初的经验。后来人们比较咨议局的议员和民国的两届国会议员，发现还就是咨议局的议员议政水平比较高，行为也相当的文明。

【注】本文原标题为《不平静的咨议局》

作者：张鸣

腾讯·大家专栏作者，中国人民大学政治系教授、博士生导师。