地方融资平台风险防范之道

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2008年金融危机以来,我国实施了积极的财政政策和适度宽松的货币政策,信贷投放迅猛增长,地方政府投融资平台也成为活跃、最引人注目的融资主体,而其信贷行为所包含的政府显性或隐性担保也使地方融资平台的风险成为备受争议的焦点。近日,为贯彻落实《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》,财政部、发改委、央行、银监会近日拟联合发文,就地方政府融资平台公司清理出台更具操作性的文件。地方融资平台如雨后春笋般出现,究竟是一种乱象还是一种创新？应如何防范其风险？各界意见不一。

为此,本报本期采访了财政部财政科学研究所副所长刘尚希,中国金融40人论坛成员、交通银行(601328,股吧)首席经济学家连平,中央财经大学中国银行(601988,股吧)业研究中心主任郭田勇,是为21世纪北京圆桌第263期。（周慧兰）
　　地方融资平台风险度分析
　　《21世纪》:近日,财政部、发改委、央行、银监会拟联合发文,就地方政府融资平台公司清理,出台更具操作性的文件,您如何评价当前地方融资平台的风险状况？
　　郭田勇:地方政府融资平台的风险主要在地市级以下,银监会统计全国总共有8000多家地方政府融资平台,共从银行贷款7.6万亿左右。同时,地方政府融资平台还发行平台债和银行理财产品等,这部分的量也非常大。所以,总融资量要比7.6万亿大得多。
　　最近几个月,监管机构一直在对融资平台的风险进行排查,其中一项重要的工作是“解包还原”。地方政府的融资平台,一般成立一个公司,下面投几个项目,以公司的名义把钱从银行里贷出来,然后在项目之间进行分配。这就造成财务状况不透明,存在潜在风险,现在监管机构要弄清每个项目的具体情况,评估子项目的风险,这就是解包还原。现在根据监管部门的数据,地方融资平台贷款风险高的大概占总额的23%,未来可能形成不良贷款。
　　刘尚希:政府预算包括四块:一般公共预算、基金预算、国有资本金预算和社会保障预算。现在大家所讨论的政府债务率究竟是和一个窄口径的政府收入比,还是和一个宽口径的政府收入比？从全国来看,这两个指标相差1/3,在地方接近50%。债务既有直接债务,也有或有债务,两者性质不同,不能混为一谈。
　　地方财政风险、地方债务风险,地方融资平台风险是三个层次的问题。判断地方投融资平台风险主要考虑三个因素:地方投融资平台的治理结构;风险内控机制;现有债务率的高低。若地方投融资平台的资产负债率较高,风险内控机制不健全,又没有良好的治理结构,政府和投融资平台之间没有防火墙,那么风险是比较大的,这种风险最后往往会转嫁给政府,变成政府的债务风险,进而演变为政府的财政风险。
　　投融资平台是按照企业化机制运作的,但其很多目标都是政府设定的。过去,政府靠财政拨款搞项目建设,现在拿不出那么多钱,自然要借助与资本市场相结合的方式来融资,这也是PPP（Public—Private—Partnership）模式在中国的一种具体体现,是将政府和市场力量相结合的一种方式。政府的力量在于做好规划、提出任务和明确要求,市场的力量在于市场化的运作机制来融资、使用、偿还,并将风险控制置于整个过程之中,而不是事后的买单兜底。
　　连平:当前地方融资平台系统性风险可控,短期内风险集中爆发的概率不大。
　　从债务规模看,2009年,我国近7.4万亿的地方融资平台贷款余额仅占当年GDP的21%,加上其它政府累积债务（大约6.2万亿的国债余额和3868亿美元外债余额）,合计相当于当年GDP的47%,债务率仍未达到国际普遍认可的标准;2010年债务率将明显上升,但离主要经济体普遍高企至80%以上的政府债务水平还相差甚远。
　　从偿债能力看,在城市化和人口红利支撑下,保守估计地方政府通过出让土地平均每年有1.2万亿左右的收入。随着中国经济持续回升,包括地方税收收入和中央转移支付在内的可用收入将保持稳定增长,未来每年地方政府可用收入约为3万亿元,应该说偿本付息不至于酿成大问题。而且中国政府资产丰富,除土地外,还有很多可变现的国有资产,这是西方国家所不具备的。
　　最后,中国经济的稳定运行和良好前景有利于地方债务风险的逐步释放。尤其是房地产行业仍是我国的支柱行业,未来会有较好的发展空间;土地和房产的价格仍有可能稳步上升。未来各级地方政府仍有一定的时间和空间来控制债务风险。
　　从统计数据看,今年6月末地方政府融资平台贷款比去年底增加不多,增幅较小。但与平台贷款密切相关的中长期基础设施贷款上半年仍增长了1万亿;同时银信合作的理财产品项目中存在大量平台贷款的身影,不少银行将平台贷款项目移到了表外,因此,从表内表外看,今年上半年这些平台公司资金注入并不少,当前应予以特别关注。

公益性之争
　　《21世纪》:《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》明确规定,对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目,不得再继续通过融资平台公司融资。您如何看待?
刘尚希:文件中对公益性项目的界定在具体操作层面可能还存在很多边界问题。如公路,高速公路可以收费,三级公路却取消了收费,从性质上看,公路都具有公益性,是不是只有不让收费的公路才属于公益性项目了？公益性项目是否等同于绝对没有现金流？一般而言,高速公路的收费不是永久性的,很多高速公路在一定时期内是经营性的,但还清贷款后就不需要再收费了。所以,交通基础设施本身是公益性的,但在建设过程中可以允许它产生现金流,收费就是方式之一。所以,公益性项目和有没有现金流不能划等号。
　　那么,公益性项目是否一定要通过财政还款？如果有可能产生现金流,就不一定,也可采取多种创新方式还款。否则,规定公益性项目必须通过财政还款,以后不得再融资,就可能把一些可以创新的项目建设的路堵死了。实际上,我们只要确定项目对财政还款的依赖程度就够了,依赖性非常高的,就不能再通过地方融资平台再融资,至于是不是属于公益性项目则无须界定。
　　金融创新也包含融资创新,中国建了6.5万公里的高速公路,位居世界第二。在过去相当长的一个时期,公路建设只能是政府拨款,但项目融资建设的创新打破传统的认识,故而才有今天的成就。所以,在控制风险时,不能一棍子打死,而要给创新留出空间。只有创新,才能从根本上化解风险,而同时又不妨碍发展。
　　如何防范地方融资平台风险
　　《21世纪》:此次征求意见稿规定,对于融资平台公司的新增债务,地方政府仅以出资额为限承担有限责任。如果债务人无法偿还全部债务,债权人也应承担相应责任。那么,从银行角度看,应如何防范地方融资平台的信贷风险？
　　连平:各级地方政府借用各类融资平台大量举债,绝大多数信贷规模已远超平台自身经营收入承载的能力。许多地方融资平台财务信息缺乏透明度,信息不对称使银行难以真实、全面地评估地方政府整体债务水平;各地财政担保评估体系落后,法规不健全,监管不到位,也给银行有效评估和防范信用风险造成较大障碍。这使得地方政府的财政风险很可能转换为银行体系的信贷风险。地方政府融资平台的贷款,通常在前三年项目建设期只需付息,建成后才开始还本,因此,到2012年,还本付息额将由2010年的1.3万亿元大幅攀升至2.7万亿元。由于今年的继续投放,2013年也应该特别关注。集中还本付息阶段到来,银行不良资产可能会随之显著上升。
　　在操作层面上,银行仍要高度重视风险防控。对存量贷款,需及时按相关政策进行风险排查,对于有风险隐患的资产要及时采取应对措施;对新增贷款发放,要遵循商业化和差异化原则,关注项目未来收益情况,尽量选择具备自偿能力的项目和短期授信。项目审查时,应严格按照商业银行信贷业务流程,对项目资本金出资能力进行客观评估,审慎评估第一还款来源的可靠性、充足性,第二还款来源的合法性、可实现性,加强贷后管理,进一步完善担保。必要时,监管机构可适当提高融资平台贷款的风险权重,严格贷款质量分类。对于较弱的平台公司,银行可要求政府注入优质资产,予以重组。
　　《21世纪》:清理地方融资平台,旨在防范未来可能出现的风险,那么对于历史贷款,应如何解决其可能出现的风险？对于已上马项目,融资平台清理之后的后续资金来源应如何解决？
　　郭田勇:清理地方政府融资平台一定要新老划断。以前形成的问题,不能让银行来承担风险。风险较高的地方融资平台贷款,不等同于商业银行的正常贷款,这些项目本身商业化程度非常低,抵押物多为土地、办公楼和财政收入等,暂时不能变现。这部分贷款,未来可以暂时放到“次级、可疑、损失”这三类不良贷款里,银行业要提高拨备。也可参照农行(601288)、工行(601398,股吧)改革中共管账户的做法,由银行与地方政府建立“共管账户”,将该部分问题贷款放入账户之中,留待长期消化。这部分贷款,虽然抵押物不能变现,但地方政府仍要承担一部分还款责任。想在两三年内清理掉非常难,所以,要以时间换空间,只要中国经济未来能保持较快增长,地方政府的税源就会越来越大,这个问题就会逐步化解。
　　对于那些有商业前景的项目,可以有选择地继续开闸。这些项目也不一定完全靠银行贷款,可吸引民间资本,也可进行资产证券化,让后续资金跟上。但对于商业化程度低,特别是公益性项目,银行不能再贷款,可借鉴国外发市政债的经验来解决。

财力与事权的动态均衡
　　《21世纪》:有学者指出,地方政府之所以通过大量设立融资平台进行融资,主要是在中国分税制财税体制下,中央和地方的事权和财权的分配出现了事实上的事权重心下移而财权重心上移,从而导致了地方政府事权和财权的不对等。您怎么看？
刘尚希:我觉得这种说法不准确。任何国家都不可能做到各个地方的各级政府财权与事权相匹配,尤其是在中国这么大的国家,在不断推进全面改革的过程中,政府职能不是很清晰,与市场的分工也不是很清楚,有一个实践中探索的过程。如过去长期在城乡分治理论指导下,农村基础设施和公共服务提供主要靠农村集体经济,基本不属于地方政府的事权范围。但现在新农村建设任务提出后,各级政府就得向新农村建设领域投钱,这是新产生的事权,怎么能叫事权下移呢？一些专家考虑问题过于静态化,好像国家就这么多事权和财权,静态地在中央与地方之间分配。但实际上,很多事权是改革过程中新生出来的,不是简单的上移、下移的概念。
　　当然,推进城市化,并不是说十年的事情两年就得办完。本来十年办完的事,非要一两年办完,钱自然不够,所以财力够不够是相对的。
　　当然,其中也有很多影响因素。中央各部委发文件提要求,地方落实就要花钱,就会形成新的支出责任。很多问题出在整个体制上,上面点菜,下面买单,这个问题不协调好,就会给地方造成很大的财政压力。上面点菜不可避免,但要防止点菜过多,更要防止从部门角度出发乱点菜。
　　郭田勇:地方政府力所能及地投资基础设施建设,改善当地投资环境和居民的生活环境,是应该鼓励的。关键要有一个度,目前地方官员的业绩思想非常严重,政府班子往往是干一届就走,有些就会寅吃卯粮,通过举债把GDP刺激上去,干出了业绩,把包袱扔给下一届。所以,未来中央对地方政府的考核标准中应该增加一些指标。如负债率,给出负债率的合理区间,让地方政府把风险控制在一定范围内;考察在建项目中商业性项目和公益性项目的比例,减少地方政府对商业项目的参与,提高公益项目的比例。
　　地方政府常抱怨要干的事多,收入太少,认为分税制不合理。但到底地方政府干了多少事？需要花多少钱？中央政府要干多少事？要花多少钱？现在还没有一个定量分析。未来要弄清地方政府到底做了什么事,哪些有必要,哪些没必要。明确之后,让地方政府在职能和权责之内行事,以此来评估行使职能所需的财力,再考虑是否对税收制度进行调整。

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